上海市探索优抚安置工作社会化服务管理体制

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　　 当前，随着经济社会水平的迅速发展和人口日益老龄化，传统的优抚安置工作面临着与经济转轨、社会转型、政府职能转变、优抚安置对象需求变化之间一系列不相适应的矛盾和瓶颈问题，迫切需要创新与变革由政府统包统管的传统优抚安置工作模式。近年来，上海市积极探索优抚安置工作社会化的新路，依托社会力量，在全市各个街镇开展了“关爱功臣活动”项目，基本形成了各级民政部门牵头组织、相关方面协同配合、社会力量有效介入、社区整合各方资源、服务对象踊跃参与的优抚安置服务体系，构建了一张覆盖全市的“关爱功臣”网络。

　　 一、实践背景

　　 上海优抚安置对象多、分布广、人群差异性大，政府统包统管的传统工作模式已不适应新的形势需求。一方面，随着市场经济的发展，政府在公共权力领域呈现收缩状态，在配置资源中的绝对强势地位逐渐削弱，传统优抚工作运行机制面临挑战。同时，随着政府的职能转移和人员精简，也使得政府难以有效应对如此多的服务对象和问题。另一方面，优抚安置对象广泛分散在社会的各基层、各行业，面临着老龄化、生活照料困难、就业难、社会地位维护等诸多问题，面对优抚安置对象不断出现的个性化、专业化需求，“政府失灵”现象出现。


　　 为此，上海率先积极探索推进优抚工作社会化，推行“关爱功臣活动”项目，通过建立优抚社工、志愿者、联络员队伍，以项目化的运作方式，为优抚安置对象，特别是烈士遗属、残疾军人等重点优抚对象提供政策宣传、精神抚慰和部分生活辅助等服务，实现优抚安置服务的常态化、规范化、专业化，提升优抚安置对象的荣誉感和满足感。


　　 二、主要做法

　　 （一）政府主导，社会参与，推动活动项目化运作


　　 项目启动之前，市民政局通过访谈、调研等方式，对优抚对象的需求及优抚工作的现状进行了分析，并在借鉴部分区县优抚工作社会化服务的成功经验基础上，于2013年9月制定了《上海市民政局关于开展“关爱功臣活动”的通知》，对项目的主要内容、指导方针、基本原则、主要方法、项目运作方式、项目管理与组织保障等方面作了明确，推动了“关爱功臣活动”项目在全市的开展。同时，积极指导各区县在街镇层面开展“关爱功臣活动”，充分发挥政府主导职能，目前，在全市各街镇均已实施了“关爱功臣活动”项目。


　　 在明确各级民政部门工作职责的同时，积极引导社会各方力量参与，提倡领导干部、公务员、明星、企业家、知名学者、大学生等积极参与“关爱功臣活动”志愿服务工作，发挥志愿者所长，协助社工更好、更有效地开展专业服务；提倡各区县整合区域内的服务资源，利用现有的标准化康乐、健身设施等设立优抚之家、优抚服务站、优抚联系点等形式，搭建横向到边、纵向到底、覆盖全员的服务平台；积极拓展企业资源，倡导企业社会责任，为优抚安置对象争取更多的资源。


　　 （二）紧贴需求，建立队伍，为优抚安置对象提供服务


　　 不同区域、不同类别、不同年龄的优抚安置对象，需求、诉求存在差异。在深入调研、广泛听取优抚对象意见的基础上，按照需求导向、问题导向的要求，结合“优抚安置对象对于优抚政策咨询、家庭探访关怀、老年生活照料等方面需求很高”的调研结果，制定出台了《上海市全面推进“关爱功臣活动”指导意见的通知》，明确了日常联络关怀、节日慰问、政策宣传、特殊对象走访慰问、立功授奖关心激励、召开座谈会六项基本服务项目和医疗服务、生活服务、助老服务、开展庆生祝寿活动、英烈宣传活动六项拓展服务项目。


　　 同时，项目的开展、服务的到位，都离不开队伍的建设，在“关爱功臣活动”开展中，各区县根据本区域的特点和实际情况，建立了相应的工作队伍和模式。（1）依托社会力量，建立专业社工引领的志愿者（联络员）队伍。这类模式主要在中心城区以及社工组织发展较为成熟地区。以政府购买服务的形式，委托社工师事务所开展“关爱功臣活动”项目，为优抚安置对象提供优质服务。（2）搭载区县原有组织平台，选用有长期基层工作经验的老同志担任社工。这类模式主要在郊区县或社区组织发展较慢的地区。通过聘请曾经从事企业人事、武装工作的退休同志作为专职社工，公开挂牌服务，为政府与优抚安置对象之间架起了“爱心之桥”。（3）利用信息平台开展各类关爱服务。利用高科技的信息平台为优抚对象开展服务。


　　 （三）建章立制，规范运作，积极探索优抚安置社会化工作


　　 优抚安置工作的社会化、“关爱功臣活动”的项目化涉及到方方面面，需要各相关部门及时沟通，通力合作。因此，在“关爱功臣活动”的开展中，以“拓展内容、创新载体、深化内涵，提高影响”为目标，先后形成了入户探访、沟通桥梁、整合资源“三项”工作机制，确保了“关爱功臣活动”顺利开展。为了使“关爱功臣活动”在全市更好的有效实施，还引进了第三方的社工师事务所对各区县进行专业上的督导。同时，积极指导各区县在推行项目过程中建章立制，作为项目主要的实施者，做好项目的立项、监管和评估工作。


　　 同时，从2014年起，市民政局每年向区县下拨专项资金1700万元左右的基本保障经费。各区县也从不同渠道积极争取各方支持，有力推进了“关爱功臣活动”项目拓展服务的开展。


　　 （四）加强宣传，弘扬精神，营造崇敬功臣关爱功臣的氛围


　　 各级民政部门深刻认识到，优抚安置对象作为一个特殊的群体，既需要生活上的照料，也需要精神上的关爱，要通过各种活动，让他们感受到党和政府以及社会各方面对他们的尊重和认可，从而树立光荣感和荣誉感。在项目开展的过程中，组织各类主题活动，使优抚安置对象对社会的认同感不断提高，参与社会活动的热情逐渐高涨。同时，为了让更多人特别是青少年，进一步了解功臣们的光荣历史和英雄事迹，增强国防、双拥意识，以“关爱功臣活动”为抓手，在全市广泛开展了“讲革命功臣故事”活动。优良的革命传统通过项目的不断推进得到了传承和发扬，而优抚安置对象们也从中感受到了自我价值的实现。


　　 三、初步成效

　　 （一）传统工作与专业工作对接，拓宽了优抚工作内容


　　 传统的优抚工作重点往往是行政给付、行政审批类事务，大多涉及物质照顾，属于 “硬工作”，“关爱功臣活动”项目则主要是为优抚安置对象提供精神慰籍和部分生活照料，属于“软服务”。通过“关爱功臣活动”项目的开展、社会工作的介入是对原有的优抚工作理念和方法进行延伸和拓展，即从托底和“消防”拓展到了预防和治疗，例如，对于现役士兵的提前介入、对于烈士、因公牺牲军人等家庭的哀伤辅导等都是新的内容。同时，通过个案、小组和社区工作方法，为有个别化、复杂需要的优抚对象提供个案辅导，为有同质性需要的优抚对象开展康乐性、治疗性的小组，并通过开展丰富且有品质的社区活动，使优抚安置对象融入所在社区，实现真正的角色适应。


　　 （二）组织优势与专业优势叠加，提升了优抚工作效果


　　 在项目实施中，不仅有传统的基层民政工作的组织优势，而且社工机构的专业优势也不断凸显。例如，在实效性方面，个案工作的开展帮助了部分优抚对象或其家属在精神层面以及生活品质上有了提升，及时缓解了可能发生的严重家庭问题以及社会矛盾，把问题尽可能地解决在家庭、化解在社区。在反应性方面，由于基层队伍的夯实，形成了危机案例及时干预、政策问题两天回复、其他相关问题和需求一周内给予回应的工作机制，较大程度缓解了以往优抚对象反映没人关心的情况。这些服务要求和机制也提升了优抚工作的服务品质，充分发挥了优抚社会工作的补救性、预防性和发展性功能。


　　 （三）政府资源和社会资源整合，形成了多方关爱格局


　　 “关爱功臣活动”项目采取政府购买服务的方式，项目的基本保障经费来自于福彩公益金，可基本保障项目的运作。但是，考虑到优抚安置对象多元化和深层次的需求，各区县、社会组织必须要整合多方资源，动员企业、社区以及志愿者共同参与关爱优抚对象的项目，这也进一步推动形成了多方关爱优抚对象的工作格局。


　　 自“关爱功臣活动”项目开展以来，虽然时间不长，工作中还存在着一些困难，但是作为优抚安置工作近年来的重点工作和社会保障体系的重要组成部分，“关爱功臣活动”对激发社会正能量、激励军人的为国奉献精神具有十分重要的现实意义。


　　 “关爱功臣活动”项目的实践证明，只有不断拓展优抚安置服务管理的新领域、新路径，通过群众的自觉参与，社会组织的充分发挥，社区资源的有效整合，就能形成优抚安置服务管理的制度化、规范化、长效化，优抚安置工作才能充满活力，造福于广大优抚安置对象。


　　 （兵心网来源：上海市民政局优抚处供稿）

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