关于对于军队编制体制改革的若干思考

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3、组建独立的陆军领导机构应成为改革的“突破口”

军队体制编制肯定要改，20多年来，经历了至少4次较大的调整改革（1985、1992、1998、2003），但总有“意犹未尽”的感觉。一是体制改革的理论探索还在进行，建立一个符合国情军情的最优化的体制，需要时间摸索。再便是利益关系，这个问题更加实际。

有几个方面是具有中国特色的，也是改革必须面对的客观问题。

首先是“党指挥枪”的原则，这是建军之本，根本不可能改变。与之相应的制度便是军队政工制度，正因为有这么一条“红线”，政委、政治部的地位、级别基本上是不能改变的。改革方案只要“踩了线”，被扣上“削弱军队政治工作”的帽子，必然无法通过。1985年时，曾经大量缩减政工干部编制，很多单位甚至取消的副政委的编制，结果没几年时间便恢复了。

其次，我国疆域广大，边海防形式复杂。虽然北方中俄关系、西南中印、中越关系都有所缓和、但东北的朝鲜半岛、东南的台湾海峡、南沙群岛问题，以及“疆独”、“藏独”，等等仍是现实的国家安全隐患。而同时，我们的经济社会发展极不平衡，部队输送的机动性受到自然条件和经济条件的制约，在相当长的一段时间内必需维持一支相对庞大的国防军。目前看来，作战部队从数量上已经很难再有压缩空间，而非作战部队应该还是有很多水分可以挤一挤。

第三，军内“裙带”关系过重，“老乡”、“老首长”、“老部下”、“老战友”这样的关系，对干部人事工作中具有相当重要的影响。由此产生的一个错综复杂的“利益链”、“关系网”，则是军队体制编制改革所面临的“坚冰”。这从另一个方面也突显了军队指挥管理中制度化、法制化建设的重要性。省军区系统为什么一直撤不掉，我看最主要还是利益问题。30多个省军区，近200名军职干部（更不用说师、团职干部），这是多么庞大的“网”！谁能有这么大魄力去动？别说“鱼死网破”，就怕是“鱼死了”，“网仍没破”！野战军撤了后，干部还可以向省军区安置，省军区撤了，干部上哪儿去？全转业了，地方上也吃不消的。

正因为如此，后面的改革只会越来越困难，阻力越来越大，“步子”很难再像1985年那样大了。现在不太可能再现出很大的改革，只可能在现有体制的基础上，从某些“点”开始。而建立独立的陆军总部，应该可以成为一个“突破口”，最终实现“政、令分开型”的指挥管理体制。

近10年来，我军编制体制上最大的变化大概就是1998年建立总装备部，由三总部体制转变为四总部体制。与此“巧合”的是，由国务院、中央军委双重领导的军队编制内的国防科工委转制为地方编制。正好将军队系统的原国防科工委领导机构，改编为总装备部领导机构。“改编”无疑是一种比较理想的组建新单位的方式，在军史上也比较常见。那么，新的陆军领导机构从何而来？我觉得，以某个大军区领导机构为基础，改编为陆军领导机构，具有一定的合理性。

我军现有的7大军区，沈阳军区负责东北方向，北京军区华北方向，兰州军区西北方向，成都军区西南方向，广州军区华南方向，南京军区东南方向，只有济南军区的定位更多是担负全军战备预备队的任务。而相比之下，目前华北方向所面对的苏联的直接威胁已不付存在，取而代之的是蒙古对俄罗斯的缓冲。显然，北京军区的“压力”远小于其他5个军区。近年来野战军裁撤的重点集中在北京军区，应该也是出于这个考虑。

在我看来，负责华北和中原地区防务的北京军区和济南军区大概是最“轻松”的两个军区。因此，可以将北京军区与济南军区加以整合，将对京津的防卫一直延伸到山东半岛。那么，剩余下来的那个大军区机关，便可改编为新的陆军领导机构。从资源优化的角度来看，将北京军区领导机关改建为陆军总部更为现实。因为新的陆总几乎肯定就驻在北京，几乎就只需将北京军区换块牌子？

由于我国的客观国情，疆域广大，边境线长，交通总体仍然落后，保持一定规模的陆军仍具有很大的现实意义。其实，我们号称160万的陆军，真正的作战部队能有多少呢？18个集团军，估计也就90万左右。担负边海防任务的省军区系统，作战（边防）部队最多20万吧。剩下还有50万人，干什么的呢？文、体、卫、勤、官，打仗能靠这些人吗？我就不明白，1998年以来，野战部队的番号消失了那么多，一支支战功卓著的老部队被撤销，多让人心疼？而军队文体单位依然保留，将军运动员、将军歌星、舞星，一个都能不少。

那么，如果陆总还是“合一型”的领导体制，就算只有这110万作战部队，管起来真得累死！因此，陆总建立后，只能采用“分开型”体制。陆总只负责陆军部队的行政管理、而作战指挥权，还是在大军区。

集团军作为陆军基本战役军团，向下指挥师、旅（基本战术兵团/战术兵团），向上接受大军区（战略战役军团）的作战指挥。海军、空军都已减了军一级指挥机构，实现了舰队、军区空军（战役军团）对舰艇支队、航空兵师（基本战术兵团）的直接指挥，正好与陆军集团军指挥体制相吻合。因此，并无必要再设置军区陆军这一层机构。

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4、其他几个问题

省军区，“鸡肋”？

省军区系统近年来恐怕是最受人诟病的一块“鸡肋”，说到现在都有些懒得说了。《2006年中国的国防》中这样介绍省军区的职责：“领导所属部队的军事、政治、后勤和装备工作，负责全区后备力量建设、平时兵员征集和战时兵员动员等。”因此，除了具有边海防任务的省军区外，其他大部分省军区的职能就是“全区后备力量建设、平时兵员征集和战时兵员动员等”，就这些活儿，还养了那么一大帮人。

预备役部队建设由省军区管理，绝对是个下策，是不是可以收归大军区集中领导呢？兵役工作，完全可以由地方承担。至于战时动员，恐怕真到打仗的时候，省军区的老爷们还得请别人来帮助工作。因此，裁掉省军区这块“赘肉”，不论对现在的大军区，还是将来可能的陆总，都是件大好事。

而且，根据国际法精神和现代化战争特点，“人民战争”的思维模式也是并不合适的。我们现在提出了“打赢信息条件下高技术条件下局部战争”，省军区系统几乎起不到什么作用。当年老山轮战，一直由昆明军区（后来的成都军区）前指指挥。只是在最后阶段，中越关系基本正常化，轮战部队全部撤走后，防务才移交给云南省军区。

可省军区怎么就是裁不掉呢？主要还是利益分配的问题。让那么一大堆干部“下岗”，对谁来说都是“烫手的山芋”。至于边海防体制如何改革，则与省军区系统的存废并无多大关系。

“大联勤”，给大军区增负？

几十年来，后勤保障体制改革试了又试，走走停停，都没有取得实质性进展。曾于1970年代末主持总后勤部工作，并在青岛组织过“三军联勤”试点的张震后来坦言，究其原因，“既有思想认识和习惯势力问题，也有一些实际困难，但最主要的还是涉及到利益调整的问题”。

直到2000年，在全军实行的以军区为基础、统供与专供相结合的联勤体制改革，才在改革范围和力度上实现了新的突破。2007年4月，在济南战区正式实行以三军后勤保障一体化为核心的大联勤体制改革试点。三军联勤无疑是非常及时、非常重要的战略决策，建立“三军一体化后勤保障体制”是大势所趋。然而，将过去分属不同军兵种的后勤保障任务，大部分集中到大军区，客观上增加了大军区的工作量，在一定程度上也增大了大军区的编制（后勤系统），并不符合“精简高效”的现代军制原则。为此，曾经一度撤销，并入济南军区联勤部的济南军区空军后勤部也于最近恢复了建制。

这种局面的出现，与我军在保障方式上的弊端密切相关。我军后勤实行统供与分供相结合型的组织体制，与外军同类型体制相比，由于受到各种因素的制约，其中三军分供的成分相对于总部统供来说更多一些。通用物资虽然由总后勤部统一计划、订购、储存，但仍通过军区、军兵种后勤供应全军；专用物资则由各军种自己的组织供应。“大联勤”只是在大军区范围内，在某些方面具有联勤成分，也就是在大军区的层次上部分实现统供。如果既要实现“大联勤”，又要给大军区减负，根本出路恐怕还是在于加强总部层面的建设，实现全军范围内的统供。

“宪兵”，离我们还有多远？

目前大多数国家军队拥有宪兵（Military Policeman，军事警察，简称MP）这一兵种。在战时，宪兵履行对战场人员和车辆的流通管制、地区警戒、管理俘虏和维持治安等任务。在军队驻地营区，还负责执法、安全保卫、刑事侦查和对本国军事犯人实行监禁和感化等工作。除了军队内部的刑事案件外，宪兵也处理由军队管理的其他事件。宪兵的规模通常不大，但为了保障宪兵执法护法的客观中立和高效权威，一般都将宪兵编制为一个独立的兵种。解放军由于效仿原苏军体制，长期以来未设置宪兵。军内刑事案件一般由军队保卫部门和军事检察院负责处理，保检法司和监察等部门都负担有一定的预防犯罪、维护军纪的职责。

1990年代后期，在省军区（卫戍区、警备区）开始设置专职警备纠察连（部分师级军分区、警备区设置警备纠察排），对军队人员和车辆在营区以外的活动实施纪律监督。各级军务部门是警备纠察工作的主要业务领导机构，在总参谋部军务部队务局，编制有“全军警备工作办公室”。因此，“警备纠察”部队也履行了部分宪兵的职责。在驻香港和澳门部队内，则专门设置了以“宪兵”字样替代“警备纠察”，但这只是为尊重驻地居民的文化习惯的一种变通做法。

显然，解放军中的纪律部队存在多头管理，权限不清的诸多弊端，不利于军队法制建设，也不利于军队革命化、现代化、正规化建设。因此，建立一支独立的宪兵部队，理应提到议事日程上来。
（完）

李平

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