军民融合发展向提升应急能力聚焦

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　7级强震袭击河北省石家庄市西北部数座县城，交通瘫痪，通信中断，灾情严重，情况不明。河北省委、省政府和省军区当即决定，立即启动抗震救灾一级应急响应机制和国防动员应急预案。这时，由省委、省政府、省军区和驻冀部队领导组成的抗震救灾军地联合指挥部，分工负责，向上级报告灾情，请求支援；向所属民兵预备役部队下达预先号令；向驻冀部队通报情况，请有关应急专业力量做好遂行任务准备。整个行动启动迅速，衔接紧密，处置高效。这是6月18日在石家庄郊外某驻军训练场进行的军地联合遂行应急行动演练展示的场景。近年来，在非传统安全威胁日趋上升、军队遂行非战争军事任务日益成为国家军事力量运用重要方式的情况下，该省坚持以科学发展观为指导，积极推进军民融合式发展向提升非战争军事行动能力聚焦，取得了明显成效。　　构建军地一体的联合指挥平台
　　2009年3月，北方地区春旱少雨、天干物燥，石家庄西部山区频发山火。驻石解放军、武警部队、民兵预备役人员和广大群众闻讯而动，驰奔灭火一线。经过数万军民的全力奋战，最终取得了灭火会战的胜利。河北省军区丁振华副司令员介绍：这次森林灭火，是近年来河北省军地联合救灾行动规模最大的一次，这次行动使军地领导共同感受到，非战争军事行动涉及军地各方，参战力量多元，隶属关系复杂，必须建立统筹全局、军地联动、权威高效的指挥协调机制，这是遂行非战争军事行动的关键。
　　同时，他们清楚地看到，政府应急管理机制、国防动员机制、部队应急机制，在应对突发公共事件和处置行动中发挥着主要作用。构建行之有效的军地联合指挥协调机制，必须从认识理解这“三个机制”的功能及作用入手，进行深入探索与研究。
　　的确如此，这“三个机制”，虽然在应对和处置突发事件中目标一致，但其功能、作用不尽相同。政府应急管理机制，作为国家专门建立的突发公共事件应对机制，领导和指挥体系相对健全，县级以上各级人民政府都建有专门的应急管理工作领导小组，并区分自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4种类型，以政府相关职能部门为依托，建立了各种专业应急指挥机构，在突发公共事件平时管理和应急处置行动中居于主导地位。而国防动员机制和部队应急机制的主要功能是充分发挥其在力量、物资和专业技术等方面的资源优势，有效履行国家和军队法律法规赋予的支援和配合及需求保障职能，遂行应急救援和处置任务。由于隶属关系、任务背景及多种原因制约，使得这三种机制在遇有突发事件时，其指挥衔接上还存在一定问题，必须加以改进。
　　为此，河北省军地携手在对国家《突发事件应对法》、 《国防动员法》和《军队参加抢险救灾条例》等法规深刻解读的基础上，科学把握三个机制的深层次联系，着眼三个机制的有机衔接，本着“统一领导、整体联动、功能聚合、权威高效”的原则，探索走出了以国防动员体制为桥梁，以政府应急管理机制为依托，军地双方指挥体系衔接、军地联合实施应急行动指挥的方法路子，建立起一体化、规范化、常态化的军地联合应急行动指挥协调机制。它呈现给我们这样的画面：
　　成立军地联合应急领导与指挥机构。透过抗击冰雪灾害的伟大壮举到气吞山河的抗震救灾斗争，从波澜壮阔的北京奥运安保到气势磅礴的国庆阅兵盛典，各地探索积累的构建军地联合指挥体系的许多宝贵经验，成为河北军地的借鉴和启迪。
　　实现军地联合应急行动的顺畅高效指挥，必须建立能够统揽军地各方力量的组织指挥机构。河北省紧紧扭住这一关键环节，着眼充分发挥省军区系统的桥梁纽带作用和军区驻冀部队在地方应急行动中的突击队作用，在省委统一领导下，省突发事件应急管理工作领导机构，吸纳省军区主要领导和驻冀各集团军等任务部队有关领导加入，统一领导与指挥全省应急管理和处置工作，协商决定涉及军区驻冀现役部队、预备役部队、民兵应急专业力量建设和参加应急处置行动相关重大事项。
　　在全省各级应急处置重大突发事件联合行动中，部队参加地方应急处置行动，主要采取“地方政府提需求，省军区系统搞协调，任务部队抓落实”的运行模式。在建立“军地联合应急领导与指挥机构”时，内部专设了“部队行动协调指挥组”。由当地军事机关指挥员牵头，驻军任务部队有关领导参加，通过部队行动协调指挥组与上级军事指挥机关和地方政府的内外衔接，实现部队参加地方应急处置行动的统一领导和垂直指挥。
　　按照这样的思路，全省各级均构建了依托政府突发事件应急管理工作领导小组和预设的24类专业指挥机构，在省市县三级分别成立了由当地军事机关指挥员为组长、驻军任务部队有关领导为成员的部队行动协调指挥组，并相应加入同级政府突发事件应急管理工作领导小组和指挥机构。部队行动协调指挥组，平时负责协调同级政府及有关职能部门落实相关事项；遂行任务时，在军地联合指挥部的统一领导下，依照上级军事机关的命令和属地管理的原则，对辖区内现役部队、预备役部队和民兵应急力量的救援处置行动实施统一协调指挥。
　　河北省人民政府副省长宋恩华告诉记者，这样建立组织领导和指挥机构，能够对涉及军地应急行动的重大问题进行科学统筹，较好地发挥了国防动员体制的桥梁纽带作用，实现了地方应急管理体系和军队指挥体系的有机衔接，确保了军地联合应急行动指挥的权威高效和整体联动。
　　确立职权明晰的指挥与协调关系。政府应急管理机制与部队应急机制分属两个不同的领导和指挥体系，各有不同的指挥原则和具体规定。为保持部队指挥权的专属性和独立性，河北省按照“统一领导、分别实施、垂直指挥、横向协调”的原则，对军地联合指挥部的内外关系进行了明确界定。

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　地方党委政府与联合指挥部之间、联合指挥部与部队行动协调指挥组之间是统一领导关系。　　上级军事指挥机关与各级部队行动协调指挥组和参加应急行动的现役部队、预备役部队及民兵力量构成直接指挥关系。
　　当地军事机关与同级政府及职能部门之间、与任务部队之间，任务部队与执行任务所在地政府与相关职能部门之间是协调配合关系。
　　通过构建职责明晰、运行顺畅的指挥协调关系，实现了河北军地联合应急行动更加快捷高效的组织指挥。
　　规范联合应急机制的启动和运行程序。在探索中，河北省人民政府、河北省军区制定了《军地联合应急行动指挥协调机制》，对突发公共事件应急响应、部队行动动用权限、应急响应机制由谁启动、部队行动协调指挥组成部分如何组织指挥、任务部队怎样遂行任务，以及成立现场联合指挥机构时，部队行动协调指挥机构的指挥编成和主要职责等重大问题进行了具体规范，明确指出“地方政府根据应急响应级别提出需求、部队行动协调指挥组按规定请示报告并向任务部队区分部署任务、各任务部队依令实施救援和处置行动。通过对运行程序的严密掌控，确保党对军队绝对领导原则的有力贯彻和落实。
　　健全平急结合的工作制度。为促进平时各项应急准备工作的有效落实，河北省军地着眼政府应急管理体系、国防动员系统和部队指挥体系日常工作的衔接互动，研究制定了联席会议、请示报告、情况通报、方案计划、联训联演、情报会商和日常联络等7项经常性制度，并明确了落实制度的具体承办部门。通过健全完善工作制度，把部队平时遂行任务准备与地方政府应急管理和国防动员应急保障机制等各方面的工作有机衔接起来，确保应急行动军地联合指挥协调机制能够随时启动和有效运转。
　　河北省军区副司令员赵海滨高兴地说：这套指挥协调机制的建立，既贯彻了军民融合的思想，又遵循了军队指挥原则，有效解决了军地联合应急行动指挥协调上的诸多“瓶颈”，较好地实现了领导决策层上的“联”、指挥机构层上的“融”、指挥关系上的“顺”、指挥方式上的“活”，确保了对应急行动实施快捷高效的指挥。
　　2009年11月10日，一场50多年不遇的特大暴雪袭击了省会石家庄。面对突如其来的雪灾，军地迅速启动联合应急指挥协调机制，在省军区的协调下，召开驻军联席会议，部署任务。驻石部队、武警、民兵预备役人员闻令出动，经过数万官兵7小时的连续奋战，贯通了80公里的省会交通干线，检验了军地应急指挥协调能力，赢得了地方党委政府和人民群众的高度赞誉。
　　打造军地携手的应急专业力量
　　实践证明，在抢险救灾的紧要关头，在救援攻坚的关键时刻，战斗力最强、发挥作用最大的是装备精良、训练有素、能征善战的专业救援队伍。
　　面对新形势新任务，河北军地携手紧紧围绕全省安全发展需求，坚持把部队应急专业力量建设融入政府应急管理和国防动员体系通盘考虑，按照“任务牵引、总体规划，规范适度、科学布局，预案衔接、整体联动，规范标准、协调推进”的总体思路，对现役部队、预备役部队和民兵应急专业力量的种类规模、编组布局、建设使用进行了系统规范。
　　根据河北安全威胁现状和地区实际，本着突出主要威胁、兼顾一般威胁的原则，科学统筹应急专业力量的编组种类，把全省应急专业力量统一规划为反恐维稳、抗洪抢险、地震灾害救援、防化救援、医疗防疫救援、森林火灾扑救、水电气抢修、道路抢修、矿难救援、通信抢修、电磁频谱管控等11个专业类型，对人员编成、装备配备、数量规模、管理使用等进行了明确，努力实现灵活性编组与规范化建设的有机统一。
　　按照各类应急力量使用权限，在抓好省级应急专业力量建设的基础上，本着预备役力量按需抽组和民兵力量市建营、县建连、乡镇建排的编组原则，把驻全省现役部队、预备役部队和民兵应急专业力量统一规划为省、市、县(市)、乡(镇)四级力量体系，分级分类确定编组规模和职责任务，既做到规模适度，又确保精干够用。
　　省级应急专业力量。根据军区明确的建设任务，由驻冀任务部队抽组的现役专业力量组成，编有抗洪抢险、地震灾害紧急救援、核生化应急救援、医疗防疫救援、森林灭火扑救等5个专业类型、13支分队，与省级公安、武警专业力量同为全省应急处置行动的“拳头”和突击力量。
　　市级应急专业力量。主要从驻地预备役部队和民兵应急分队中抽组，通常由1个民兵专业应急营和若干个预备役应急专业分队组成。全省共编建11个民兵专业应急营和5类21支预备役部队应急专业分队。其中，民兵专业应急营，主要担负本市范围内的维稳处突和应急救援任务；预备役部队应急专业分队，作为全省应急机动支援力量由省军区集中掌握与作用，与公安、武警同为市先期处置突发事件的基本力量。
　　县级应急专业力量。由1个民兵专业应急连组成，通常编5至7个专业应急排，主要担负县域范围内维稳处突和应急救援任务，与公安、武警同为本级先期处置突发事件的基本力量。乡镇级应急力量，由1个民兵应急排组成，是乡镇维稳处突的先期处置力量。
　　为充分发挥军区驻冀部队在突发事件处置中的生力军和突击队作用，按照一定的力量规模，指导各级政府和军事机关与当地驻军建立应急协调机制，确保一旦有事，能够快速反应、就近用兵、及时处置。通过构建四级应急专业力量体系，较好地实现了现役部队、预备役部队和民兵应急专业力量向全省四级行政区域覆盖。
　　同时，注重预案衔接、整体联运。他们把现役部队、预备役部队和民兵应急专业力量的建设和使用，与公安、武警、地方行业系统专业救援队伍以及国防动员系统的人防交战专业队伍有机结合起来，按照军警民联合遂行任务需要，对省市县三级4类21种应急预案进行分类对接，实现军地各级应急专业力量在建设和使用上的同步推进、整体联运。
　　通过科学规范，在全省形成了一个种类齐全、功能完善、专业精干的应急专业力量体系，打造了应对自然灾害和突发事件、维护河北安全稳定的坚强之盾，为遂行非战争军事行动任务提供了有力保证。
　　某集团军领导深有感触地说，非战争军事行动，是应对各种自然灾害和突发事件的斗争，也是一种特殊形式的战争，其爆发的突然性、危害性、复杂性的特征，要求参战人员不仅具有顽强的战斗作风，还要具备过硬的军事素质和专业技能。只有强化平时的训练演练，才能确保用时有效应对，不辱使命。
　　基于这样一个思路和目标，他们重点进行了军地协同任务牵引训练。根据军地应急专业力量实际分布，军地双方采取对口学、借装训、挂钩练等形式，在位置相邻、专业相同、任务相似的应急专业队伍之间，建立资源优势共享、装备器材共用、专业内容共训的协同训练机制，通过扎实有效的军地联合训练，进一步磨合指挥机制、检验行动预案、熟悉任务程序，不断提高应对各种突发事件的能力素质。结合工作岗位，各级应急专业队伍普遍采取岗位练兵、比武竞赛、专业考核、职级评定等方法，结合部队平时训练和民兵预备役部队整组，大力开展应急专业基础训练。
　　在任务牵引下，全省11个市每年围绕不同课题，分别组织一到两次带实战背景的应急演练。同时，利用执行急难险重任务和参加重大军事活动，抓好应用性、针对性训练，坚持在用兵中练兵，在用兵中强兵，不断提高应急专业力量实战能力。
　　2010年4月，青海玉树发生7.1级地震后，担负河北省应急医疗防疫救援任务的解放军第255医院医护人员迅速驰援灾区，以高超的专业素质在抗震救灾的第一线救死扶伤，充分展示白衣战士的时代风采，模范树立了军队应急专业力量的良好形象。

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　完善军民融合的装备保障体系　　人们不会忘记，2001年3月16日，发生在石家庄棉三宿舍区那起震惊全国、造成重大人员伤亡的特大爆炸案，担负省应急值班任务的警备纠察连作为救援队伍第一个登上了废墟。这次救援，令时任分队指挥员的干部至今深有感慨。
　　河北省军区干部冯中章就是当年救援指挥员之一，他在回忆起当时救人的情景，心情仍然难以平静，因为他们是靠铁锹挖、用双手扒这样的原始方式进行救援，如果当时他们有一些专业的装备和器材，肯定会抢救回更多的生命。
　　多种安全威胁催生了多样化军事任务，多样化军事任务呼唤多样化的先进装备保障。
　　某集团军装备部领导说得好，工欲善其事，必先利其器。装备器材作为遂行非战争军事行动的重要组成部分，决定着行动的进程和效率。如何科学统筹军地资源，建立完善的军民融合式装备器材保障体系，是我们在非战争军事行动能力建设中需要破解的重要课题。
　　为贯彻落实胡主席关于军民融合建立军队保障体系的重要思想，加强驻冀现役任务部队和预备役部队、民兵应急专业力量装备器材保障，河北省军地双方依据国家有关法律法规和《河北省突发公共事件应急预案》，研究制定了《现役部队预备役部队和民兵应急专业力量装备器材保障方案》，对装备器材保障工作机构、配装标准、保障渠道和管理办法等进行科学规范，为部队遂行任务做好装备器材保障提供了政策支撑和法规依据。
　　军队非战争军事行动装备器材保障，涉及军地多个领域、行业和部门。为统一整合调配资源，切实加强对装备保障工作的组织领导，各级政府突发事件应急管理工作领导小组，专门设立由地方政府相关职能部门、国动委办事机构、同级军事机关和任务部队装备部门人员组成的工作机构，具体负责驻冀现役部队、预备役部队和民兵专业应急专业力量装备建设和保障工作，日常协调事宜由同级政府应急管理部门具体承办。
　　记者在准备进行防汛训练的某集团工兵营看到，作为省级抗洪抢险应急分队，他们已经配发了操舟机、橡皮舟、植桩机等8类13种装备器材。
　　为规范应急专业力量装备器材的配备，根据装备器材保障需求，按照“军地互补、通专结合、需求牵引、系统配套”的原则，区分现役部队、预备役部队和民兵三种力量类型，分别制定了省级应急专业力量装备器材配备标准，预备役部队应急专业力量装备器材配备标准和民兵应急专业力量装备器材配备标准，明确了涉及省市县三个层次，涵盖抗洪抢险、抗震救灾、卫生防疫、森林灭火等9大类，共160多种应急专业装备器材配备的具体标准，对所需装备器材的种类、型号和配备数量作了具体规定，为落实应急装备器材保障提供了基本依据和遵循。
　　此外，他们特别注意理顺保障渠道，按照平时建设和行动保障两个方面分别规范了应急专业力量体制外装备器材保障的渠道办法。
　　平时建设，按照“任务牵引、军地一体、对口保障、分级负责”的原则，把非战争军事行动装备器材保障纳入地方经济社会发展规划，采取成系统建设、成建制配备、分步骤实施的方法，建立集军队装备保障、地方应急装备保障和国防动员装备保障于一体的军民融合式保障体系，形成配发、储备和预征相结合的装备保障模式。
　　他们着眼满足训练和遂行任务基本需要，按照军区明确的“以军队体制内装备为主，地方政府配备专业装备器材”和“省保现役、市保预备役、民兵属地负责”的保障渠道，由各级政府对口职能部门，分别为现役部队、预备役部队和民兵应急专业力量，配发必要的训练和消耗性装备器材。省级现役部队应急专业力量所需训练装备，分别由省政府水利、卫生、环保、林业、地震等职能部门负责配齐配实。民兵应急专业力量主要配发简易适用器材，由市、县(市、区)、乡(镇、街道)相关部门对口保障。
　　着眼满足遂行大、中规模非战争军事行动装备保障需求，本着“突出重点、就近就便、预有储备”的原则，采取对口实物储备、企业生产能力储备和社会资源储备相结合的方式，在可能遂行任务的区域，设置应急装备器材储备点，预置一定数量的装备器材，形成省市县三级应急装备器材储备网点。根据河北省公共安全威胁状况，在全省63个大中型水库点储备了7万余件救生衣、冲锋舟、植桩机等水上救生和抢险设备，在125个大型林场、32个山火易发地区储备了9万余件防火、灭火装备物资，在23个大中型电力企业、67个大中型化工企业附近地域，储备了9000余件侦测、防护、洗消等防化装备器材。在此基础上，着眼优先保障重点拳头力量专业装备器材需求，根据5类13支省级现役部队应急专业力量抽组和分布地域，分别在石家庄、张家口、承德、唐山、保定5个市建立了18个重点储备库，按照装备器材配备标准足量分类储备，并建立人装对接机制，确保一旦有事，各级各类应急专业对口队伍能够迅速携带装备器材遂行任务。
　　对平时不便于集中储备的大中型、高技术军民通用专业装备和新科技型、专家型技术保障力量，采取紧急征用和征召的办法，满足遂行非战争军事任务装备和技术保障需要。结合国民经济普查和国防动员潜力资源调查，各级政府职能部门和同级军事机关主管部门，依据《国防动员法》和《河北省民用装备器材征用补偿办法》等法律法规，进一步完善了预征装备器材和专家及科研成果数据库，修订了装备器材征用预案和配套计划，与全省817个预征单位、1186名装备操作维修技术骨干，签订了预征协议。并按照“定点布局、定量储存、定向保障、定期更新”的要求，加强预征装备器材动态管理，建立使用单位与预征单位对接机制，确保遇有情况能够快速征集到位。
　　同时，他们还按照“突出重点、兼顾一般、就近就便、确保时效”的原则组织实施行动保障。各级政府明确具体职能部门，根据遂行任务需要，采取“伴随保障、机动保障和定点保障”等多种方式灵活实施保障，并启动装备器材应急征用预案，快速组织征用保障。行动中，各对口职能部门，最大限度地统一调配装备器材，以满足应急专业力量遂行任务需要。任务结束后，及时收拢复员装备，并按照国家有关规定对被征单位或个人予以补偿。
　　军民融合式应急装备保障体系的成功构建，盘活了军地应急专业装备资源，实现了人与装备、人与技术的有机结合，有力地促进了非战争军事行动能力建设的整体跃升。

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