处理南中国海纠纷：主权不是问题

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山姆·贝特曼（Sam Bateman）
　　两个课题混淆了对南中国海争议的讨论。首先，是南中国海岛屿与岩礁的主权可以在多边基础上解决的错误观点。这是不正确的，因为主权根本上是个由声索某个岛屿、岩礁等国家间解决的双边课题。

　　其次，是领海边界或其他受争议区域，将由法律界定。这也是不正确的。边界纠纷的处理，正如主权一样，基本上是个需要有关各方谈判的政治课题。

主权

　　中国经常被批评要对南中国海的主权争端进行双边谈判。和台湾与越南一样，中国声称对南中国海的所有岛屿拥有主权——除了属于马来西亚或印度尼西亚的南端岛屿，还有靠近越南沿岸的岛屿。文莱、马来西亚和菲律宾也声称对部分受争议的岛屿等拥有主权。

　　对合作处理南中国海问题及其资源的安排可以用多边的方式进行，然而，主权问题却需要由争议各方进行双边谈判。例如，作为区域组织的亚细安，不能同中国讨论任何岛屿等的主权。

　　正如新加坡外交部巡回大使许通美最近在《海峡时报》的文章所指出：“作为一个集团，亚细安既不支持也不反对四个成员国的主权声索。”他也指出“任何文莱、马来西亚、菲律宾及越南的声索得到亚细安支持的看法都是不正确的”。

　　对亚细安来说，南沙群岛的主权争议是个困难的课题，因为菲律宾、马来西亚与文莱宣称拥有主权的岛屿，越南也坚持拥有主权。亚细安成员国间以双边谈判解决争议将是迈向前的重大一步，也能在之后同中国进行双边谈判。然而，在各国坚持主权的情况下，这一步是不太可能的。

　　如果各国严格遵守，联合国海洋法公约（United Nations Convention on the Law of the Sea）经常被认为是能够解决南中国海问题的魔术方案。然而，公约的目的不是处理主权争执。这些必须由争议各方以双边的方式取得和解。只有在对岛屿等的主权争议取得协议后，公约才能扮演其角色。

领海边界
领海边界的目的是为主权、司法权和资源的分配设定限制，并为区域海洋的有效管理提供基础。没有它们，要维持和谐海洋秩序将面对诸多问题。
　　和谐的海洋秩序，包括对发展和处理资源的有效安排，一般上是建立在国家间的合作，和它们之间同意的领海边界。然而，复杂的地形特征和众多沿海国家，使传统上的直线疆界在南中国海的许多部分都行不通。解决主权纠纷的困难，包括同意哪些地形特征可以称得上是“岛屿”，并根据国际法可以享有专属区，更让情况恶化。

　　联合国决定领海边界的指导原则注意到，两个或多个国家对领海边界的谈判，在本质上一直是个“政治课题”。海洋法公约可以为谈判提供参考，但进行谈判的国家最终可以就它们所认同的任何边界达成协议。建立一些基础来划出南中国海供共同或合作管理的区域，情况也是一样的，它基本上是争议各方间的“政治谈判过程”。

改变思维模式

　　只有在沿海国家把思维从主权、单独拥有资源及寻求在“海上建立栅栏”，转变为功能性合作与合作管理，南中国海争端才有望获得解决。这正是1990和2000年代局势的发展方向。当时，这主要是由印度尼西亚资助的解决南中国海争端工作坊领导。然而，情况在近年因民族主义情绪的主权声索——其中一些是缺少根据的——而陷入困境，对管理南中国海及其环境和资源所取得的任何进展也被耽搁了。

　　民族主义思维让解决南中国海纠纷变得几乎不可能。为一个牵涉到六方的问题谈判一个解决方案已经是困难重重——其中台湾并不被承认为一个法定个体——也没有任何声索国显示愿意妥协的政治意愿。

　　一个合作管理的制度是唯一的解决方法。制度唯一可以被接受的框架，是涵盖为不同目标合作，或甚至在不同区域进行不同目标合作的一套临时安排。这些包括开发石油和天然气、渔业管理、海事安全、海洋科学研究、和谐海洋秩序及保留和保护海洋环境。

　　此外，由亚细安成员国制定的类似构思的协议或计划，若不考虑中国的立场将注定要失败。这功能性的处理方式必须列在议程上，以免南中国海问题继续成为区域稳定的主要障碍。

作者是南洋理工大学拉惹勒南国际关系研究院海事安全项目高级研究员，也是澳大利亚皇家海军前准将。原载研究院电子刊物《RSIS评论》。叶琦保译。